4.2.1. Реформы Петра I

Правление Петра I (1682–1725), который первоначально царствовал совместно с братом Иваном V (1682–1696), ознаменовало собой коренную ломку старой системы государственного управления на Руси. Именно с Петра I начинается история российского абсолютизма, становление которого можно наблюдать уже в правление Алексея Михайловича.

Основными чертами абсолютизма являются следующие особенности системы управления государством⁹¹:

1. Сосредоточение всей полноты власти в руках наследственного монарха.

2. Переход в прерогативу монарха распоряжения деньгами, а также предоставление ему неограниченного права устанавливать налоги.

3. Существование бюрократического аппарата, способного исполнить волю монарха.

4. Централизация государственного управления, унификация управления в различных областях деятельности государства.

5. Наличие регулярной армии и кадровой полиции.

6. Единый регламент несения службы.

Именно эти цели и преследовал Петр в своих реформах, которые явились логическим продолжением деятельности его предшественников. Во время предыдущих царствований постепенно утрачивали значение сословно-представительские институты, отмирали органы местного самоуправления, формировалась устойчивая система налогов и регулярная армия, а государство приобретало все большую власть над церковью⁹².

В начале правления Петра I Великого в полной мере проявились недостатки недостроенного абсолютизма. Царская власть не имела стабильного фундамента в виде подконтрольного чиновничества и дисциплинированных военных частей. Система приказов после смерти Федора Алексеевича была дезорганизована, а стрелецкое войско стало источником мятежа, который оно по долгу службы должно было пресекать. (Стрелецкое войско еще несло в себе черты народного ополчения, военная служба его в мирное время по характеру не отличалось от гражданской, отчего стрельцы были подвластны тем же политическим колебаниям, что и остальное население.)

Дезорганизация системы управления чуть не ввергла страну в новый хаос. Стало понятно, что даже такая концентрация власти, какая была достигнута Иваном Грозным и Алексеем Михайловичем, не гарантирует страну от полной утраты управляемости в отсутствие органов, обеспечивающих такую власть институционально. Боярская дума при слабом царе легко повышала свое значимость; государство становилось ареной раздора боярских клик.

Реформы Петра I были направлены на преодоление подобного положения дел и создание самоподдерживающей системы государственного управления, способной противостоять дестабилизирующему влиянию даже в отсутствие сильного правителя.

Петр предпринимает реформу управления регионами. Вызванная налоговыми проблемами, она впоследствии значительно вышла за рамки первоначального замысла. Для того чтобы обеспечить достаточное финансирование отдельных статей военного бюджета, Петр распределил тяготы по их финансовому обеспечению на различные территории. Для этого он разделил государство на восемь губерний (1708); потом их число возросло до десяти⁹³. Не все земли подпали под губернское управление: Олонецкий уезд, Свободная Украина с Харьковом, Запорожье, Кабарда, земли донских и яицких казаков сохранили исторически сложившуюся систему управления⁹⁴.

Создание губерний радикально изменило систему регионального управления на Руси. В руках губернатора сосредотачивалась вся полнота власти на вверенной ему территории, но попутно менялся принцип взимания налогов: над простым и понятным принципом взимания на основании возможностей налогооблагаемой базы (формирование бюджета на основании доходов) возобладала порочная схема взимания налогов исходя из реальных нужд бюджета (формирование бюджета на основании расходов).

Петр, будучи озабочен возможными злоупотреблениями региональных руководителей, пытался на протяжении и предшествовавшего и следовавшего за образованием губерний периода сформировать органы, способные ограничивать власть губернатора. Еще в 1699 г. Петр выводит города из-под власти воевод, стараясь воссоздать там выборные органы самоуправления – бурмистерские избы, которые подчиняются центральной бурмистерской палате в столице в обход региональных правителей. В 1713 г. при губернаторе создается выборный дворянский ландрат, с которым губернатор обязан советоваться при решении местных дел. В 1719–1720 гг. Петр делит губернии на 45 провинций (позднее – 50), которые получают собственные системы управления. В состав провинций вводятся дискриты, состоящие из 1500–2000 дворов. Одновременно делается попытка создать в губерниях и провинциях местные органы коллегий, чтобы обеспечить вертикальное управление отраслью, что могло заметно ограничить прерогативы губернатора. В 1723–1724 гг., видя недееспособность бурмистерских изб, Петр заменяет их в городах магистратами.

Губернаторы и генерал-губернаторы (этот пост первоначально был введен для наиболее стратегически важных губерний – Санкт-Петербургской и Азовской – и не подразумевал значительной разницы в полномочиях) подчинялись непосредственно императору, но контроль над ними осуществлял Сенат, в рамках тех контрольных полномочий, которые были переданы ему царем для обеспечения соблюдения закона на всем пространстве Российской империи. Система фискалов, подчиненных обер-фискалу, обеспечивала вовлечение Сената в проблемы управления регионом.

На практике, впрочем, система управления регионами, созданная Петром, функционировала значительно менее успешно, чем предполагал реформатор. Создание местных органов власти (дискритов и провинций) исходя из необходимости финансового обеспечения армии, отсутствие у них реальных методов противодействия губернаторам привело к тому, что местные органы власти быстро попали под полный контроль региональных руководителей и, как следствие, были упразднены после смерти Петра. Губернская система сохранилась; эта реформа оказалась успешной, она обеспечила достаточный уровень управляемости регионов и централизации власти, но отсутствие местного самоуправления сделало актуальной проблему контроля за злоупотреблениями местного руководства на весь период существования империи.

В правление Петра I традиционные сословные органы власти прекратили свое существование или утратили былую влиятельность. Земские соборы при Петре не собирались, губные и земские учреждения не функционировали. Петр вынужден был создать новую систему регионального управления вместо неработающей прежней. После того как в 1704 г. прекращает свое существование Боярская дума, на Руси не остается и центральных органов управления, что значительно усиливает государственную дестабилизацию.

В 1704 г. Петр создает Кабинет его величества, к которому переходят многие функции Боярской думы⁹⁵, однако этот орган был больше совещательным. Высшим органом управления становится Сенат, созданный Петром 27 февраля 1711 г. перед отправлением царя в Прутский поход для временного управления государством⁹⁶. Позднее Петр передает Сенату функции по соблюдению законности и правомерности деятельности должностных лиц на всем пространстве Российской империи. Сенат был высшим судебным органом, но имел еще и надзорные функции. Губернский надзор осуществлялся фискалами, а затем обер-прокурором. В 1722 г. в рамках Сената создается должность рекетмейстера, что, по сути, означает возникновение прокуратуры⁹⁷. Тогда же появляется герольдмейстер – лицо, занимающееся учетом дворян. В 1731 г. при Сенате возникает Канцелярия тайных розыскных дел. Таким образом, при Петре в руках Сената концентрируется все отправление судебных полномочий, что было понято впоследствии Павлом I, который завершил трансформацию полномочий Сената, продолжавшуюся на протяжении всей эпохи дворцовых переворотов, ограничив его функции ролью высшего судебного органа государства.

Параллельно с созданием Сената Петр учреждает и суды, которые на Руси до этого отсутствовали (судебные функции были неотделимы от административных и осуществлялись органами государственного управления. Конечно, существовало несколько судебных приказов, но их функции были ограничены и не распространялись на территории и дела, подведомственные другим органам управления). Сенат становится судом последней инстанции, а при нем, кроме розыскных и надзирательных органов, формируется Юстиц-коллегия, через которую Сенат осуществляет контроль за деятельностью всех судов в России. В 1713 г. возникает должность местного судьи, в 1719 г. – коллегиальные надворные суды. Страна делится на судебные округа, за каждым из которых закрепляется свой надворный суд. В провинциях и городах создаются свои суды, подконтрольные надворному.

Становления независимой судебной власти при Петре I не происходит. Влияние самого царя на отправление правосудия заметно усилилось. Судебные функции губернаторов и воевод сохранились, с 1722 г. воеводы возглавили провинциальные суды. Отдельные судебные функции сохранились и у коллегий, ведавших этой сферой государственного управления. Неудачным было начинание Петра в области создания регионального правосудия. Изначально одной из целей судебной реформы было создание мощного противовеса губернаторам на местах в виде независимых судов, но это мероприятие не увенчалось успехом.

Военная реформа Петра I началась сразу же после подавления стрелецкого восстания в 1698 г. Новый правитель упраздняет стрелецкое войско и создает регулярную армию на основе уже существовавших к тому времени «потешных» полков: Преображенского и Семеновского. К 1705 г. переход к формированию армии на основе рекрутской повинности был полностью завершен; процесс этот значительно стимулировала Северная война. Рекрутская повинность просуществовала на Руси до середины XIX в. и стала надежным основанием сильной военной системы государства. Правда, в управлении государством военные получили слишком большое влияние, контроль над гвардией стал камнем преткновения для многих преемников царя-реформатора; тот, кто контролировал гвардию, приобретал возможность для государственного переворота. Вполне эту угрозу удалось преодолеть только Александру I.

Во время Петра I огромное значение в системе государственного управления приобретают органы политического сыска: Преображенский приказ и Тайная канцелярия, получившие весьма значительные полномочия для вмешательства в дела управления и личную жизнь граждан. Эти органы были непосредственно подчинены государю и жестоко карали всякое проявление нелояльности к его власти.

В 1718 г. учреждается полиция, вначале для Санкт-Петербурга, а потом и для других городов. Органы общественного правопорядка начинают выполнять функции повседневного контроля над жизнью граждан, но полицейские органы формировались медленно и ко времени смерти Петра существовали только в 20 городах.

Важнейшим направлением деятельности Петра I была детальная регламентация общественных отношений. Именно в это время создаются законодательные акты, призванные закрепить положение сословий и социальных групп. Еще при предшественниках Петра начинается процесс стирания границ между вотчинным и поместным землевладением, но уравнение всех представителей дворянства в их правах и обязанностях перед государством происходит только посредством указов Петра I. Указ о единонаследии (1714) провозгласил передачу всех земельных владений по наследству по европейскому праву майората (старшему сыну) и запрещал дробление наделов. Указ о подушной переписи (1718) закрепил за дворянством привилегированное положение.

В 1722 г. был введен «Табель о рангах», закрепивший единые правила прохождения службы⁹⁸. Попутно этот документ открывал доступ в дворянство представителям низших сословий, так как ряд чиновничьих должностей высшего ранга подразумевал обязательное присуждение дворянского титула. Все чиновники разделялись на четырнадцать рангов (1-й – высший, 14-й - низший). Служащий должен был проходить все чины снизу доверху, что обеспечивало занятие всех должностей и должную квалификацию высших чиновных руководителей государства. Было обязательным повиновение начальнику, службу должны были проходить все дворяне (в 1736 г. ее срок был ограничен 25 годами). Родовитость в замещении должностей окончательно заменялась профессиональными качествами. Первоначально табель закреплял правила прохождения только государственной службы, позднее он был распространен на все виды службы: гражданскую, придворную, военную, казачью и флотскую⁹⁹.

В 1722 г. белое (низшее) духовенство стало наследственным сословием. Дети священников обязаны были продолжать деятельность своих предков и поступать в духовные училища, в противном случае их забирали в армию. Одновременно была ограничена возможность перехода в духовенство для представителей других общественных групп. Из дворян на это могли претендовать лишь достигшие сорока лет младшие сыновья, а переход представителя податных сословий в священники ограничивался согласием родственников или общины выплачивать за такого человека причитавшуюся на его долю подушную подать (священники и дворяне податями не облагались).

В 1718–1724 гг. вместо холопов создается сословие государственных крестьян. Для работы на казенных заводах и мануфактурах крестьяне близлежащих к заводам деревень приписывались к заводам; так возникают приписные крестьяне. В 1721 г. владельцам мануфактур разрешается покупать крестьян для работы на заводах; таких крестьян называли посессионными.

В 1721 г. все посадское население было разделено на регулярных граждан (купцы, промышленники, ремесленники, люди свободных профессий) и «подлых людей». Роль сословий в общественной жизни строго определена.

В 1917 г. Петр упраздняет старые московские приказы и заменяет их коллегиями, организованными по отраслевому принципу. Первоначально их было 11: Военная; Адмиралтейская; Коллегия иностранных дел; Камер-коллегия (сбор налогов); Штатс-контор-коллегия (расходы); Ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами); Мануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью); Берг-коллегия (горное дело, металлургия); Коммерц-коллегия (внешняя торговля); Юстиц-коллегия (судебные учреждения); Главный магистрат; Святейший Синод. В более позднее время число коллегий изменялось. Ревизион-коллегия слилась с Сенатом. Была создана Вотчинная коллегия для регулирования земельных дел, Главный магистрат – для управления городами, Малороссийская коллегия – для управления Украиной. Однако многие коллегии, которые должны были управлять важными отраслями жизнедеятельности страны, отсутствовали.

Существование мощных «экономических» коллегий показывает, какое большое внимание уделял Петр I государственному управлению экономикой. Он не только формирует и развивает государственную промышленность, но и проводит активную протекционистскую политику в частном секторе. Освобождение промышленников от службы, разрешение им покупать крестьян, создание цехов, не ограничивающих, а увеличивающих производство, – важные факты подобной политики, сохранявшейся на протяжении всего правления Петра. Создание же Синода фактически означало полное упразднение церковной независимости, становление церкви как части государственного аппарата.