§ 4. Порядок работы парламента. Законодательная процедура 124

Обсуждение законопроекта

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламен­тах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопро­екта до голосования). При этом Процедура обсуждения в различ­ных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем па­латы. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен.

В странах, где имеется развитая система постоянных комис­сий и принят обязательный порядок их заключения на законопро­ект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению — предвари­тельному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том,

решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их пред­ставителей в состав подготовительных комитетов, парламентские кнуты выясняют мнения наиболее активных депутатов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в пар­ламенте.

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивиду­ально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии — 10, в Японии — 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется — "депутатские предложе­ния". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законо­проект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсужде­нию. Большинство депутатских предложений направлено на вне­сение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее опре­деленному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект мо­гут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрез­вычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной ини­циативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Нацио­нальному экономическому совету и областным советам в Италии.

125 Глава 9. Парламенты зарубежных государств

следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где раз­вита система временных законодательных комиссий, — также вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мне­ние палаты (парламента). В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссии, а по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и допол­нения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особы­ми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии при­нимать законопроекты и законодательные предложения", за ис­ключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета го­сударства. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими по своему характеру правами наделены постоянные комиссии Пар­ламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключе­нием вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или предста­витель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты пар­ламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект — в представленном ему первоначально или пред­ложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно счита­ется вторым чтением, палата может вернуть законопроект в дав­шую заключение комиссию или передать его в какую-либо дру­гую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязатель­но поступают в большую, или главную, комиссию (парламент в миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатей­ное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регла­менты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильо­тина" , т.е. установление точного времени, отведенного на об­суждение, после чего прения прекращаются, даже если не смог­