§ 3. Полномочия правительства в зарубежных странах

135

ституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конститу­ции Испании и др.). В некоторых освободившихся странах в текст конституции включен так называемый моральный кодекс государ­ственных служащих (Танзания и др.)

Правительство назначает на высшие гражданские и воен­ные должности. В президентских республиках это право осуще­ствляет глава государства. В республиках со смешанными форма­ми правления данная функция поделена между президентом и премьер-министром. Наиболее важные назначения решаются, од­нако, в совете министров, что требует согласия между главой государства и правительством.

Прием на государственную службу в ряде стран частично осуществляется на основе конкурсной системы. Зачисление в оп­ределенный класс, разряд или эшелон, условия продвижения или увольнения регулируются обычно законом о гражданской (пуб­личной) службе, различными специальными актами и обычаями. Однако занятие конкретной руководящей должности в государ­ственном аппарате не носит автоматического характера и зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич­ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре­емственность и постоянство в деятельности государственного ме­ханизма. Поскольку полномочия правительства реализуются посред­ством государственных служащих, именно профессиональная бю­рократия занимается конкретной управленческой деятельностью.

В соответствии с законодательством и принятой доктриной государственные служащие должны корректно выполнять пред­писания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Принято считать, что они несут ответственность за практическое осуществление правитель­ственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности. Однако в политико-правовом пла­не ответственность за упущения, ошибки и просчеты в работе ведомства несет глава правительственного департамента.

В странах, где существует административная юстиция (на­пример, во Франции), действия администрации могут быть обжа­лованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и не­которых других странах — Государственный совет) является свое­образным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы, а рассмотре­ние жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов, система которых довольно запутана и которые создаются зачастую на основе пра­вительственных решений.

136 Глава 10. Правительство в зарубежных странах

Полномочия правительства в законодательной области

Помимо собственной регламентарной власти и права на изда­ние актов делегированного законодательства правительство рас­полагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать се­рьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс.

Правительство (премьер-министр) большинства стран, за ис­ключением президентских республик (США и др.), обладает пра­вом законодательной инициативы. Парламентская статистика западноевропейских стран подтверждает, что свыше 90% зако­нопроектов, вотируемых парламентом и обретающих форму зако­на, вносится правительством.

Правительство в большинстве стран не только фактически, но и формально становится хозяином рабочего времени парла­мента и наделяется действенными правовыми средствами, позво­ляющими контролировать его работу. Даже в такой важнейшей сфере, как принятие государственного бюджета, оно становится все менее зависимым от парламента. Так, согласно французской Конституции, не утвержденный парламентом в 70-дневный срок финансовый законопроект вводится в действие путем издания ор­донанса (ст. 47). Связав с судьбой законопроекта вопрос о доверии правительству, правительство может провести свой законопроект через парламент вообще без голосования.

В США, где применяется система "сдержек и противовесов" и исполнительная власть не имеет прямого доступа в Конгресс, сложилась целая система внеправовых средств, используемых ад­министрацией для оказания давления на конгрессменов. Програм­ма законодательной деятельности предлагается президентом в его обращениях, в частности в Послании о положении страны, с ко­торым он выступает на совместном заседании палат. Администра­цией разрабатываются важнейшие законопроекты, например про­ект государственного бюджета. Представители администрации выступают на многочисленных слушаниях в комиссиях и комите­тах Конгресса. Важным средством давления остается и принадле­жащее президенту право отлагательного вето.

Расширение объема управленческих функций, рост дискре­ционных полномочий администрации, концентрация принятия важ­нейших управленческих решений в высших эшелонах власти и решающая роль профессиональной бюрократии в подготовке и ре­ализации принимаемых решений составляют характерные черты управленческой деятельности бюрократического типа. Расшире­ние демократического контроля за деятельностью администрации, повышение открытости и транспарентности процедуры принятия решений остается одной из главных и насущных проблем демок­ратического правления.