§ 2: Структура парламентов

117

подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы образуются обычно на основе пропорционального представитель­ства от парламентских фракций.

Фракции оказывают большое влияние на работу представи­тельного органа — выработку повестки дня пленарных заседа­ний, направление прений, голосование, использование различ­ных форм контроля за исполнительной властью. На уровне фрак­ций ведутся переговоры об образовании правительства. Но значение фракций выходит за рамки чисто парламентской деятельности, поскольку они активно влияют на формирование руководящих органов своих партий и на проводимую ими политику.

В различных странах и партиях фракции создаются по-раз­ному. Как правило, проводится общее собрание депутатской группы (кокус, конференция), задачей которого является выработка еди­ной политики, решение организационных вопросов. Крупные фрак­ции могут делиться на группы, секции. Фракцией обычно руково­дит правление, комитет, в который входят лидеры партии, пар­ламентские организаторы ("кнуты"), секретари. Практически в руках лидеров сосредоточены основные полномочия фракции, рядовые же депутаты ("заднескамеечники") существенного влия­ния на ее работу не оказывают.

Руководящие органы парламента

Ведущую роль в деятельности парламента играет его руково­дящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган.

Руководство парламента (палат) осуществляется либо едино­лично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиаль­ные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некото­рых странах имеются свои особенности. Так, в Нидерландах пред­седатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. Но в некоторых разви­вающихся странах председателем парламента выступает глава го­сударства.

Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в США, председателем верхней палаты по должности становится Вице-президент. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер — представитель исполнительной власти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по реко­мендации Премьер-министра.

Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты парламентской деятельности. Председатель представляет

118 Глава 9. Парламенты зарубежных государств

Парламентские комиссии (комитеты)

Важной составной частью парламентов являются их комис­сии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распростра­ненная среди последних — согласительная комиссия, задачей ко­торой является выработка согласованных решений при возникно­вении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо

парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотре­ние вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопро­сов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией.

Большие права в области процедуры дают председателю воз­можность активно влиять на решения парламента. В его распоря­жении имеются различные средства ограничения инициативы не­угодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдель­ным членам, сократить время выступления, лишить слова на осно­вании "неуважения к собранию", а в отдельных случаях запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок.

В некоторых странах председатель палаты (парламента) при­знается фигурой внепартийной. Исходя из этого он не вправе вы­ступать по существу обсуждаемых вопросов и участвовать в голо­совании, что не лишает его, однако, дискреционных прав. Но чтобы сохранить соотношение партийных сил в парламенте, его депутатские функции осуществляет лицо, которое является его заместителем как депутата. Такой порядок установлен, например, в Скандинавских странах.

По сложившейся традиции Спикер Палаты общин Велико­британии также должен находиться в стороне от бывших коллег по партии или каких-либо группировок, обязан воздерживаться от высказывания своих позиций по обсуждаемым вопросам, за­щищать права меньшинств в Палате. На Спикера возлагается за­дача регулирования разногласий между фракциями правящей и оппозиционных партий. Но в отличие от руководителей парламен­тов Скандинавских стран Спикер Палаты общин продолжает ос­таваться депутатом, выполняя часть своих депутатских функций: работает с избирателями, письмами граждан и даже в исключи­тельных случаях может голосовать, например, если голоса "за" и "против" законопроекта разделились поровну.

2. Структура парламентов

118

этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению не­скольких комиссий (смешанные).

Состав комиссий (а соответственно и их председателей), как правило, пропорционален численности парламентских фракций. За­седания комиссий в большинстве стран проходят за закрытыми дверями, отчеты о них не печатаются и, следовательно, деятель­ность их не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присут­ствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руко­водства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий.

В то же время комиссии вправе приглашать на свои заседа­ния в качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в том числе представителей делового мира, что дает им возможность оказывать давление на членов комиссий без опасе­ния оказаться под огнем критики со стороны общественности и средств массовой информации. В комиссиях легче провести обра­ботку депутатов группами давления, а также достичь межпар­тийных компромиссов. Именно поэтому деловое обсуждение воп­росов проходит в постоянных комиссиях парламентов, а не на их пленарных заседаниях. Члены комиссии обязаны сохранять в тай­не сведения, полученные ими во время работы в ней, если пра­вительство объявляет их не подлежащими разглашению.

По существу постоянные комиссии являются не вспомога­тельными органами парламента, а органами, которые присвоили себе ряд парламентских полномочий. Их роль неодинакова в раз­личных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и администра­тивным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные ко­миссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура признается необязательной. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии могут существенно влиять на судьбу и на содержание указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и рег­ламента может предоставлять им право не только рассматривать, но даже утверждать те или иные законопроекты.

Палата общин Великобритании для рассмотрения наиболее важных вопросов, которые не передаются в постоянные комис­сии, преобразуется в комитет всей Палаты, не связанный строги­ми процедурными правилами, характерными для работы Палаты. До недавнего времени она преобразовывалась при рассмотрении бюджета в комитет по ассигнованиям и комитет путей и средств. Но теперь для обсуждения бюджета создан специальный комитет по государственным расходам.

119